创新卫生执法手段的有关法律和现实思考

添加日期：2010年5月8日 阅读：1633

　　本文对“微服查案”、“异地（交叉）执法”、“卫生执法约谈制”这三种执法手段运用过程中的有关法律和现实问题进行探讨，使其能更好地发挥作用。
　　
　　1三种执法手段的运用目的和实际操作模式
　　
　　1.1微服查案法
　　
　　1.1.1目的有些违法者警觉性高、隐蔽性强、流动性大，并且熟悉相关法律法规，直接公开检查有时耗时长、目标大，给违法者转移和消灭违法证据留有时间和空间，不利于违法事实的查明。微服查案法可弥补这一不足，能迅速有效发现“目标”，给违法行为以有力打击。公安等部门侦查犯罪行为时常用此法，就是常说的“便衣警察”式的。
　　
　　1.1.2操作模式大体有3种，一种是着便衣调查后当场亮明身份（出示执法证件），进行查处；第二种是着便衣调查后适时通知在外待命的着装的执法人员迅速赶到现场，联手查处；第三种是先着便衣调查，回去后再着装进行检查。便衣调查的方法一般有两种，一种是观察法，即不惊动对方，通过某些手段，如由知情者带路、监控等，初步掌握违法生产经营的地点等有关情况；另一种是亲历法，即以某种身份接近或进入现场，了解情况，如以“患者”身份找非法行医者就医，以谈生意为名到制假窝点联系业务等。
　　
　　1.2异地（交叉）执法
　　
　　1.2.1目的我国是法制社会，也是个重人情的社会，执法过程中经常会遇到情与法的碰撞和冲突。我国地域辽阔，各地经济发展水平不一，执法过程中对某些问题的理解和处理也会有差异。异地（交叉）执法：（1）可避免以人情执法，体现卫生执法的公正公平，有些时候也为防止当地执法人员遭受打击报复；（2）可交流各地执法经验，提高卫生执法的能力和水平；（3）特殊时期，如支援灾区开展卫生防疫工作（主要角色不是当监督员，而是战斗员和指导员）。警方突击查赌场、毒品等黑窝点时，从保密、保护和增强警力角度考虑，会用此法；工商、烟草等行政执法部门的异地（交叉）执法也时有报道。
　　
　　1.2.2操作模式（1）由上级执法部门牵头与下级相关执法部门一道开展异地（交叉）执法，这种模式采用得相对多一些，除能达到上述目的外，也能有效解决跨区域卫生违法案件的执法问题；（2）同级执法部门之间进行的异地（交叉）执法，采用这种模式相对少一些。对于异地（交叉）执法的执法主体，就了解的情况看，比较多的仍以违法活动所在地卫生执法部门的名义进行，其次由上级部门组织。为解决跨区域卫生违法问题，个别部门以自己的名义开展异地执法,如遇违法活动区域不明等情况。
　　
　　1.3卫生执法约谈制
　　
　　1.3.1目的通过执法检查发现存在的问题，责令其改正违法行为，对违法当事人依法实施行政处罚，规范当地公共卫生秩序，是卫生执法的基本任务。为使执法工作取得更好的效果，在作出处理决定（发出卫生监督意见书、行政处罚告知书等）前，就检查发现的问题、如何整改以及可能实施的行政处罚等情况，通过约谈形式告知违法当事人，简称卫生执法约谈制。该制度的实施，有利于营造良好的卫生执法环境，体现和谐执法的理念，更重要的是，通过沟通消除抵触情绪，促进违法当事人迅速有效地改正违法行为，改变以往执法中存在的“一罚了之”现象，有利于提高卫生执法的效能。
　　
　　1.3.2操作模式（1）一对一约谈，用得比较多，有针对性；（2）一对多约谈，多用于专项整治期间，召集接受检查的，特别是存在问题的当事人集体谈话，然后根据不同情况分别依法给予处理。约谈前要向当事人送达通知，告知约谈的时间、地点和所需资料等，约谈时要形成双方签字的记录。
　　
　　2三种执法手段的合法性和可行性分析
　　
　　卫生部《卫生监督制着装管理规定》和《卫生监督员管理办法》明确规定,卫生监督员在执行公务时必须按规定统一着装,证件齐全,遵守职业道德,取证及时、完善,方法科学,手段合法。微服查案显然违反着装规定，有别于“便衣警察”的合法侦查行为。实际上,微服查案是否违反行政公开原则，取得的证据效力尚存争议,监控或假扮身份等取证方法是否科学、合法值得商榷。知情者带路也好,微服亲历现场也罢,还涉及人身安全等问题。知情者一旦被认出,有可能遭打击报复。监督员假扮身份一旦被识破，有可能反被利用,被说成是执法圈套、引诱违法,或干脆被拒绝甚至出现口角等尴尬局面。这些情形都发生过。监控近年来运用较广,如远程监控，就是将探头(公开)安装在某地(场所、环节),类似于所谓的数字交警、数字城管、环保污染源在线监测监控等。目前卫生执法所采用的监控手段仍以人工为主。
　　
　　卫生工作有各自的管辖范围,一般按行政区划范围,同时受特殊管辖权的限定(军队、铁道等),通常所说的地域管辖就是这个意思。如《浙江省行政执法证件管理办法》规定，行政执法人员依法履行职能时，应当出示执法证件（标明执法区域和执法类别等）,不出示行政执法证件或者超越规定执法类别、执法区域的,当事人有权拒绝。因此,异地（交叉）执法的合法性值得考问。因其会使公权运行陷入更大的悖论———外地公权力的“异己性存在”,而且还势必增加行政成本,影响当地政府的公信力。
　　
　　卫生执法的目标就是纠正违法行为，宣传教育、通报告知有关事项、实施行政处罚等均是手段，也是相关法律法规赋予卫生监督机构的职责和义务。譬如，《中华人民共和国行政处罚法》规定，应当坚持处罚与教育相结合的原则；对于即将作出的行政处罚，执法部门应当履行告知义务，违法当事人享有陈述申辩等权利。从这个意义上讲，卫生执法约谈制也是卫生执法的手段之一，从实际操作看，它类似于执法情况的通报和卫生法律法规的宣贯会议，更像行政处罚决定前的事先告知（听证）和听取当事人的陈述申辩。
　　
　　3正确理解和运用三种执法手段
　　
　　微服查案法、异地（交叉）执法和卫生执法约谈制是创新卫生执法方式，提高卫生执法效能的有益尝试。这里合法性是前提、是底线，可行（适应）性是基础，科学（合理）性是关键。实际操作中应当正确理解、灵活运用，避免生搬硬套、画蛇添足。
　　
　　就微服查案法而言，前期、外围调查时运用比较合适，可以为“明查”奠定基础，容易接近“客观事实”。正式查处时还应按规定进行，调查人员应当着装、亮证。现在科学技术日益发达，卫生执法在科技创新上要有所突破，如远程监控技术的（公开）建立、各种监测手段的完善等，可谓是“魔高一尺、道高一丈”。卫生执法不同于警方端赌场、毒品黑窝点等，需要高度机密和应对各种暴力，因为针对的对象不一样，必要时，可以请求公安部门配合，维护正常的行政执法秩序。因此，异地（交叉）执法制尝试的真正目的应当是交流执法经验，配合执法活动，值得倡导。具体实施过程中要避免异地执法人员的无效取证（签字等）。解决执法公平性的出路应通过加强卫生执法队伍建设，营造公正、公平、公开的执法氛围来实现。卫生执法约谈制度的实行，与监管对象建立了联系沟通的平台，是“依法行政、文明服务”执法理念的体现。这里面，要处理好两个关系，一是约谈制不是法定的，譬如在实施行政处罚过程中，有些情况能够通过事先告知（听证）和听取当事人的陈述申辩这一法定程序解决，就没有必要再约谈了；二是避免约谈过程中出现求情或对于处罚金额的讨价还价等情况，维护好卫生执法的严肃性。
        责任编辑：小徐     WWW.1168.TV    2010-5-8 9:05:30

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